Zendmast? Not in my backyard!

Het zorgt steeds weer voor onrust als een telecomprovider het voornemen heeft om op korte afstand van woonbebouwing een (UMTS) zendmast te plaatsen. Die onrust is meestal ingegeven door de vrees voor nadelige effecten op de gezondheid. Daarnaast vindt men de plaatsing van een dergelijke mast (vaak 40 m hoog) niet bepaald een verfraaiing van de eigen woonomgeving. Een en ander zorgt er voor dat buurtbewoners zich vaak verenigen om zich met hand en tand te verzetten tegen plaatsing. Wat zijn de juridische mogelijkheden en hoe beoordeelt de rechter nu dergelijke protesten? Daarover het volgende.

Bestuursrecht

Wel of geen vergunning?

Voor het oprichten van een zendmast zal de betrokken provider in het gros van de gevallen een omgevingsvergunning moeten aanvragen bij het bevoegd gezag. Tegen een eenmaal verleende omgevingsvergunning kan binnen 6 weken bezwaar worden aangetekend en aansluitend, wanneer de bezwaren ongegrond worden verklaard, beroep bij de rechtbank (bestuursrechter). Voor zendmasten die niet hoger zijn dan 5 meter is echter geen omgevingsvergunning nodig. Dit betekent dat tegen de plaatsing van dat soort masten (veelal aan en op gebouwen) niet de mogelijkheid van bezwaar en beroep openstaat. Wel dienen deze vergunningvrije masten zorgvuldig te worden geplaatst, dit om wildgroei te voorkomen. De overheid (Rijk en gemeentes) en de gezamenlijke providers hebben hierover afspraken gemaakt die zijn neergelegd in het Antenneconvenant. Een van de afspraken is bijvoorbeeld dat providers per gemeente een gezamenlijk plaatsingsplan moeten opstellen waarbij het principe van site-sharing wordt gehanteerd.  Dit betekent dat providers elkaar over en weer de mogelijkheid van medegebruik van zendmasten moeten bieden.

Verder is van belang om te vermelden dat de betrokken provider nog wel altijd toestemming nodig heeft van de eigenaar van het gebouw waartegen of waarop hij de vergunningvrije zendmast wil plaatsen. Een vereniging van eigenaren van een appartementencomplex zal dus haar leden moeten raadplegen en een verzoek om plaatsing in stemming moeten brengen. Op die manier wordt plaatsing soms toch geblokkeerd. Ook voor zendmasten waarvoor wel een omgevingsvergunning nodig is geldt natuurlijk de eis dat de eigenaar van de grond waarop de mast moet komen toestemming moet verlenen.

Wanneer het bestemmingsplan de plaatsing van een zendmast of hoogspanningsmast direct mogelijk maakt omdat de bouw- en gebruiksvoorschriften hierin voorzien, is het aantekenen van bezwaar meestal weinig zinvol. Het bevoegd gezag is namelijk verplicht de omgevingsvergunning te verlenen als deze voldoet aan het bestemmingsplan. Moet echter ontheffing van het bestemmingsplan worden verleend om de plaatsing mogelijk te maken dan zal de gemeente rekening moeten houden met alle daarbij betrokken belangen, dus ook die van omwonenden. In dat geval is er dan ook meer ruimte voor het maken van een bezwaar dat kans van slagen heeft.

Gevaar voor de gezondheid?

Een belangrijk en veelgehoord bezwaar is dat er gezondheidsrisico’s verbonden zijn aan de blootstelling aan elektromagnetische velden die worden veroorzaakt door UMTS-antennes. Juristen en advocaten beroepen zich in dat verband vaak op schending van artikel 8 van het EVRM dat bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven en zijn woning. Onder omstandigheden kan gezondheidsschade leiden tot aantasting van dit recht. Uit vaste rechtspraak blijkt dat de negatieve gezondheidseffecten wel voldoende ernstig moeten zijn, waarbij gekeken wordt naar de intensiteit en duur van de overlast.

Als hoogste bestuursrechter heeft de Raad van State zich inmiddels al vele malen uitgelaten over deze bezwaren. Uit de betreffende uitspraken blijkt dat de vrees voor gezondheidsrisico’s als gevolg van UMTS-masten consequent ter zijde wordt geschoven onder verwijzing naar een advies van de Gezondsheidsraad. In de richtinggevende uitspraak van Raad van State luidt de overweging als volgt:

“….Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de Gezondheidsraad in het rapport “Elektromagnetische velden, jaarbericht 2008” van maart 2009, waarin uitdrukkelijk is weergegeven hoe de commissie Elektromagnetische velden van de Gezondheidsraad wetenschappelijke gegevens beoordeelt, heeft vermeld dat volgens de commissie Elektromagnetische velden in onderzoeken weliswaar enkele effecten zijn gevonden op hersenfuncties, maar er geen aanwijzingen zijn dat deze duiden op, of kunnen leiden tot gezondheidseffecten. Voorts concludeert de commissie dat het aantal mensen dat een grote verscheidenheid aan gezondheidsklachten toeschrijft aan allerlei bronnen van elektromagnetische velden lijkt toe te nemen, maar het beeld dat uit wetenschappelijk gegevens naar voren komt is dat er geen oorzakelijk verband is tussen blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische velden en het optreden van lichamelijke onverklaarbare klachten…..”

Ondanks dat er in bezwaar en beroep gewezen wordt op tal van (wetenschappelijke) onderzoeken waarin wel een oorzakelijk verband wordt aangenomen, heeft de Raad van State tot op heden geen aanleiding gezien het hiervoor aangehaalde standpunt te verlaten. Een en ander betekent dat de plaatsing van dergelijke zendmasten nabij woon- en schoolgebouwen niet op deze grond kan worden voorkomen.

Alternatieve locatie

Soms is binnen het gebied waarbinnen de provider een nieuwe mast wil plaatsen een alternatieve locatie voorhanden waarvan op voorhand duidelijk is dat deze aanmerkelijk minder bezwaarlijk is voor de omgeving dan de beoogde locatie. Daarbij geldt wel als voorwaarde dat de provider op de alternatieve locatie een gelijkwaardig resultaat weet te behalen (dekkingsgebied). Als de provider dan toch vasthoudt aan de oorspronkelijke meer bezwarende locatie dan zal de rechter de verleende omgevingsvergunning vernietigen. Uit de rechtspraak blijkt echter dat de rechter niet snel  aanneemt dat sprake is van een geschikte alternatieve locatie. De provider poogt vaak aan de hand van berekeningen aan te tonen dat de aangedragen of reeds door haar onderzochte alternatieven niet voldoen aan de radiotechnische dekkingseisen. Verder kan een aangedragen alternatief sneuvelen omdat de betrokken locatie eenvoudigweg niet beschikbaar is of de gemeente oordeelt dat de alternatieve locatie om andere redenen niet wenselijk is (welstand, landschappelijke inpassing).

Ondanks de beschreven moeilijkheden is het wel aan te bevelen om in bezwaar en beroep stevig in te zetten op een of meer alternatieve locaties. Mits goed ingekleed biedt zo’n bezwaar namelijk wel kans van slagen.

Welstand

Ook via de band van het welstandsbeleid kan in sommige gevallen met succes bezwaar worden gemaakt. In de gemeentelijke welstandsnota is soms duidelijk beleid geformuleerd omtrent de voorwaarden waaronder plaatsing van nieuwe zendmasten wel of niet toelaatbaar is. Ook kan het voorkomen dat de beoogde locatie van de zendmast is gelegen in een gebied dat een bijzonder welstandsniveau kent en waarbij de plaatsing van de zendmast een duidelijk inbreuk op het gebied oplevert. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarbij een 40 meter hoge UMTS-mast wordt geplaatst in een open (agrarisch) gebied met cultuurhistorische en/of natuurwaarden. In zo’n situatie is door ons kantoor met succes een besluit van een gemeente tot plaatsing van een zendmast bij de rechter onderuit gehaald. In die zaak had de gemeente zelfs in het geheel de welstandsnota niet bij het besluit betrokken (zie de betrokken uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant).

Civielrecht

Hinder en schade

Wanneer de bestuursrechtelijke route van bezwaar en beroep niet openstaat omdat een omgevingsvergunning voor het plaatsen van de mast niet nodig is (zie hiervoor) of het aantekenen van bezwaar en beroep tegen een wel verleende vergunning niet zinvol blijkt te zijn, dan resteert nog de mogelijkheid van een civiele procedure. De civiele rechter kan dan gevraagd worden om de provider (als vergunninghouder) een bouwstop op te leggen, een en ander onder dreiging van de verbeurte van een dwangsom. De juridische insteek van een dergelijke procedure moet dan zijn dat de realisering van het bouwplan en het gebruik maken van de (eventueel) verleende omgevingsvergunning onrechtmatige hinder en/of schade veroorzaakt. Aan de hand van de aard, omvang en duur van de hinder en de daardoor veroorzaakte schade zal de rechter moeten beoordelen of de hinder een onrechtmatig karakter heeft en derhalve verboden kan worden.

De hinder van een zendmast op korte afstand van een woning zal met name bestaan uit visuele hinder. Denk daarbij aan direct zicht vanuit de woning op een hoge zendmast, dit terwijl de mast visueel niet wegvalt tegen andere bebouwing en/of beplanting. Kortom, een in ruimtelijk opzicht sterk opvallend object. Deze visuele hinder zal zich veelal ook vertalen in schade in de vorm van een aantoonbare waardedaling van de woning. Wanneer deze hinder en schade omvangrijk genoeg is, kan de rechter besluiten tot het opleggen van een bouwstop. Indien het belang van de provider echter zwaarder weegt dan het belang van de bewoner kan de rechter besluiten de bouw toe te staan, doch onder de voorwaarde dat de schade wordt vergoed.

De rechter zal in zijn beoordeling van een dergelijke civiele vordering overigens nog wel kijken in hoeverre de belangen van de eisende partij (waaronder het aspect van visuele hinder) al bij het verlenen van de omgevingsvergunning zijn betrokken en meegewogen. Als geoordeeld wordt dat in het bestuursrechtelijk traject de belangen van de bezwaarmaker al voldoende zijn meegewogen, dan zal dat ertoe leiden dat de civiele rechter het gebruik maken van de vergunning niet als onrechtmatig zal beoordelen (zie bijvoorbeeld de volgende uitspraak).

Conclusie

De voorgenomen plaatsing van een zendmast kan op verschillende wijzen bestreden worden. Het aantekenen van bezwaar en beroep tegen de omgevingsvergunning is zeker aan te raden als bijvoorbeeld alternatieve locaties voorhanden zijn waarmee de provider een gelijkwaardig resultaat kan bereiken of wanneer de plaatsing van de zendmast in strijd is met het welstandsbeleid.

De route via de civiele rechter kan daarnaast bewandeld worden als plaatsing van de zendmast aantoonbaar tot onrechtmatige hinder leidt.

Het is van belang om in een vroeg stadium advies in te winnen over de juridische mogelijkheden, zodat tijdig actie kan worden ondernomen.